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Presentazione

L'Unione Italiana dei Ciechi, fondata a Genova il 26 ottobre del 1920, ha per Legge la Rappresentanza e la tutela degli interessi morali e materiali di tutti i non vedenti; oggi essa tutela e rappresenta anche i cittadini ipovedenti, definiti tali ai sensi della Legge 3 aprile 2001, n. 138: ovvero, tutti i cittadini il cui residuo visivo nell'occhio migliore non è superiore a tre decimi con eventuale correzione di lenti.

Circolari del


circolare UICI n.286/2011 Ddl 4566 - Audizione FAND 18 ottobre 2011


Delega al Governo per la riforma fiscale e Assistenziale. Atto Camera 4566/2011



L'articolo 10 dell'Atto Camera 4566 del 2011 delega il Governo ad adottare uno o piu' decreti legislativi finalizzati - sul presupposto della separazione del dovere fiscale da quello assistenziale - alla riqualificazione delle prestazioni socio-assistenziali a favore dei soggetti autenticamente bisognosi, al trasferimento delle relative funzioni ai livelli di Governo piu' prossimi ai cittadini, alla promozione dell'offerta sussidiaria dei servizi da parte delle famiglie e delle organizzazioni che perseguono scopi sociali. I principi e i criteri direttivi della delega sono cose riassumibili:

- revisione degli indicatori di situazione economica equivalente (ISEE);

- riordino dei requisiti reddituali e patrimoniali per l'accesso alle prestazioni socio assistenziali;

- armonizzazione dei diversi strumenti previdenziali, assistenziali e fiscali di sostegno;

- responsabilizzazioni sull'utilizzo e sul controllo delle risorse da parte dei livelli di governo piu' vicini al cittadino;

- istituzione per l'indennita' di accompagnamento di un fondo per l'indennita' sussidiaria ripartito tra le regioni;

- trasferimento ai Comuni della carta acquisti;

- attribuzione all'INPS delle competenze relative alla erogazione dei contributi monetari assistenziali;

- creazione di un archivio elettronico, predisposto dall'INPS e condiviso con l'intera P.A. contenente i fascicoli relativi ai beneficiari delle prestazioni.

Formalmente l'obiettivo della delega e' quello del riordino della legislazione in materia sociale, attraverso il superamento delle attuali sovrapposizioni e duplicazioni di spesa, dell'integrazione dei servizi socio-sanitari con i servizi del welfare, del passaggio dalle forme di contribuzione monetaria diretta ad un sistema di servizi alla persona che - si prevede - dovranno gravare prevalentemente sulle famiglie e sulle organizzazioni che perseguono finalita' sociali, affidando allo Stato e alle pubbliche amministrazioni competenti per legge un ruolo integrativo.



In concreto, invece, la finalita' dei presunto riordino e' quella espressa nell'articolo 11 del citato Atto Camera che prevede che dall'attuazione della delega ed in particolare dal riordino delle spese in materia sociale, nonche' dalla eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale che si sovrappongono alle prestazioni assistenziali, dovranno derivare effetti positivi, ai fini dell'indebitamento netto, non inferiori a 4.000 milioni di euro per l'anno 2013 e a 20.000 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2014 (le scadenze sono state anticipate dall'articolo 1 del decreto legge n. 136 del 2011 rispettivamente al 30 settembre 2012 e a decorrere dal 2013). Ad ulteriore esplicitazione dello scopo effettivo perseguito, il comma 1- ter dell'articolo 40 del decreto legge n. 98 del 2011 ha disposto la riduzione del 5% e successivamente del 20% dei regimi di esenzione fiscale nell'ipotesi in cui entro il 30 settembre 2012 non sia data attuazione alla riforma del sistema assistenziale prevista dalla legge di delega all'esame del Parlamento.

Invero, le norme in questione preannunciano piu' che una riforma, un taglio indiscriminato dei costi dell'assistenza sociale e soprattutto delle relative prestazioni economiche oggi previste a favore degli invalidi civili, dei ciechi e dei sordi e si pongono in linea consequenziale con i provvedimenti normativi che dal 2009 ad oggi hanno dato corpo ad una politica puramente compressiva se non repressiva in materia di disabilita'.

L'obiettivo primario del raggiungimento del risultato di bilancio viene perseguito prescindendo sia dalla configurazione strutturale della riforma assistenziale che dal mantenimento di una tutela sostanziale nonche' dalla conservazione dei diritti gia' acquisiti dai soggetti disabili.

A tal fine al Governo e' stato attribuito un mandato in bianco, in modo da avere piena liberta' di smantellare l'intero sistema della invalidita' civile e, quindi, di una parte essenziale del Welfare, al solo scopo del raggiungimento degli obiettivi di riduzione della spesa.

Di qui una prima considerazione : la delega risulta in evidente contrasto con l'articolo 76 della Costituzione.

Tale norma, infatti, dispone che: " L'esercizio della funzione legislativa non puo' essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per un tempo limitato e per oggetti definiti".

Invece, la proposta in esame delega il Governo al perseguimento del solo obiettivo di risparmio, senza indicare o indicando genericamente i principi e i limiti all'esercizio della potesta legislativa, omettendo l'individuazione degli istituti da rivisitare e il modello assistenziale da costruire.

Da questo quadro consegue un ulteriore profilo di illegittimita' complessiva della delega che viola apertamente gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione in quanto incide sui diritti soggettivi dei disabili, fa venir meno il dovere dello Stato di prevedere e assicurare i mezzi adeguati per coloro che sono in condizione di inabilita', non assicura i diritti fondamentali della persona, mentre, di converso, accentua la situazione di disuguaglianza sociale.

Tutto cio' per non parlare del contrasto delle norme con i principi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita', ratificata in Italia con legge n. 18 del 3 marzo 2009, ed in particolare degli articoli 3, 4 e 28 che rispettivamente prevedono come criteri cui lo Stato deve attenersi, il rispetto della dignita' umana, la non discriminazione, le pari opportunita', il diritto ad un livello adeguato di vita, prevedendo sanzioni in caso di inadempienze o di adozione di politiche sociali in violazione degli stessi.

Si tratta di un grosso passo indietro rispetto al sistema previsto dalla legge quadro n.328/2000 e oltretutto presenta contraddittorieta' interne evidenti che, in termini sostanziali, comporteranno solo una minore tutela dei disabili e la negazione di quelli che sono stati i diritti acquisiti in sessanta anni di lotta, a partire dal dopoguerra, e che fanno dell'Italia un paese all'avanguardia della legislazione sociale.

In ogni caso e l'impianto della riforma che non risulta sostenibile e accettabile.

Infatti venendo all'esame di quelle poche e generiche enunciazioni di principio, pare innanzitutto non potersi condividere il principio - ritenuto presupposto della riforma - della separazione del dovere fiscale rispetto a quello di assistenza sociale.

In sostanza si propone un sistema che fa venir meno tutte quelle forme di agevolazione fiscale che oggi si aggiungono alle prestazioni economiche e ai servizi sociali a favore dei disabili che vengono falsamente considerate come forme di privilegio e di ampliamento della spesa sociale non piu' sostenibili.

Invece non puo' revocarsi in dubbio che il diritto a ricevere dallo Stato e dagli Enti pubblici prestazioni e servizi sociali non esclude l'opportunita' e la necessita' delle esenzioni fiscali, totali o parziali, collegate all'acquisto di beni e servizi necessari per il soggetto disabile, anzi il favore fiscale costituisce una forma di completamento della tutela.

Si tratta di forme di tutela indiretta di soggetti che non si sottraggono ai doveri fiscali, ma che hanno bisogno di ricevere beni e servizi al minor costo possibile, perche' necessari a superare le difficolta' connesse al loro stato di salute e alla loro condizione economica.

Parimenti non condivisibile e il principio del passaggio dal sistema delle contribuzioni economiche dirette a favore dei disabili a quello dell'erogazione di prestazioni sostitutive di servizi.

innanzitutto, solo per ipotizzare un simile cambio di politica assistenziale, lo Stato avrebbe dovuto, come gia' previsto dall'articolo 22 della legge 328/2000, definire e garantire i livelli essenziali delle prestazioni sociali (L1VEAS) in modo da offrire pari dignita' e tutela a tutti i soggetti sull'intero territorio nazionale.

Inoltre, affidare agli Enti locali la gestione dei servizi sociali e contemporaneamente tagliare in misura sostanziale le risorse necessarie alla relativa spesa, significa di fatto vanificare la possibilita' di effettuare la prestazione dei medesimi servizi. Allo stesso modo, individuare nella famiglia e nelle organizzazioni con finalita' sociali il punto di riferimento dell'offerta sussidiaria di servizi e poi eliminare il sostegno economico ai disabili e quindi alle loro famiglie, tagliare le agevolazioni fiscali, ridurre i contributi per il volontariato, significa solo enunciare un principio che nei fatti determinera' soltanto una minore tutela dei disabili che verranno a trovarsi senza sostegno economico e senza servizi, a totale carico delle famiglie quasi sempre in condizione di non poter sostenere la spesa per la necessaria assistenza. Si tratta di contraddizioni fin troppo evidenti in un disegno che si propone lo scopo di riorganizzare l'assistenza sociale ma che evidenzia solo la volonta' di ulteriormente penalizzare i soggetti piu' deboli.

Il punto di partenza di questa stretta e' stata la falsa convinzione che la spesa sociale assorbe risorse ingentissime, mentre in realta' e' tra le piu' basse in Europa.

La verita' invece e' diversa: certamente e' necessario intervenire per porre rimedio a sacche di abuso dei diritti e delle prestazioni riconosciute dallo Stato e dagli Enti locali.

Ma la "pulizia" indiscriminata, effettuata solo per esigenze di cassa, e' cosa diversa e viola i principi della tutela delle persone che, a causa di menomazioni psichiche, fisiche o sensoriali, non sono in grado non soltanto di produrre reddito ma di accedere alle elementari forme di vita sociale.

La collettivita' deve farsi carico di questi problemi ed e' assolutamente condivisibile che sia innanzitutto la famiglia a provvedere in tal senso. La cultura del nostro paese va in questa direzione: il disabile vuole e deve essere prioritariamente assistito da suo nucleo familiare e ad integrazione di quanto riceve dalla famiglia ha bisogno di servizi pubblici o di volontariato integrativi, capaci di assicurare i livelli essenziali di assistenza e forme paritarie di inclusione sociale.

L'intervento prioritario delle famiglie, adeguatamente sostenuto in termini economici e di servizi integrativi costituisce la formula migliore per garantire la tutela umana delle persone disabili e un effettivo risparmio di spesa.

La delega va in senso opposto a questi criteri perche', al di la delle enunciazioni di principio gia' di per se discutibili, taglia fondi alle famiglie, taglia fondi agli enti locali chiamati ad offrire servizi in sostituzione della contribuzione economica diretta, rinnega i principi che la legislazione e la tutela giurisdizionale connessa hanno posto a base del nostro Stato sociale.

Sulle specifiche questioni inerenti ai principi e ai criteri direttivi della delega, premessa l'adesione alla previsione dell'attribuzione all'INPS delle competenze relative alla erogazione dei contributi monetari assistenziali diretti e alla creazione dell'archivio elettronico dei beneficiari delle prestazioni assistenziali e con riserva di verificare il sistema del trasferimento ai Comuni della "carta acquisti", si rassegnano le seguenti specifiche considerazioni:

a) revisione degli indicatori della situazione economica equivalente (ISEE).

E' noto che il sistema degli indicatori della situazione economica equivalente (ISEE) - introdotto nel nostro ordinamento dall'articolo 1 del decreto legislativo 109/1998 allo scopo di individuare criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla generalita' dei soggetti - e' costituito da una componente reddituale (ISR), da una componente patrimoniale (ISP) ed e' reso confrontabile per le famiglie di diversa numerosita' e caratteristiche mediante l'uso di una scale di equivalenza (SE).

Rispetto a tali criteri di calcolo per la determinazione dei diritti ai servizi socio-assistenziali la previsione della riforma che fa riferimento alla generica composizione dei nucleo familiare avrebbe avuto necessita' di ulteriore specificazione.

Il Governo, al fine di realizzare una riforma equa e seria dell'istituto, dovrebbe tener presente non soltanto il dato economico del nucleo familiare in cui vive un disabile ma della situazione lavorativa dei componenti (distanza dalla residenza, precarieta' ecc.), degli oneri connessi all'assistenza del disabile e dei servizi pubblici offerti alla famiglia. La capacita' di fornire assistenza cambia non solo in funzione del patrimonio e dei reddito ma della tipologia di lavoro dei familiari, dei servizi offerti, delle situazioni locali di assistenza, della concreta possibilita' di occuparsi del disabile, della tipologia e grado di disabilita'.

Solo l'insieme di questi dati permette di fotografare l'effettiva situazione su cui calibrare la partecipazione economica del soggetto al costo dei servizi.

b) Riordino dei criteri di accesso alle prestazioni economiche assistenziali.

Si tratta di un capitolo dolente della riforma perche' la finalita' e' quella di realizzare un risparmio di spesa riducendo il numero delle prestazioni economiche riconosciute ai soggetti che o non hanno alcuna capacita' lavorativa o sono in condizioni di forte riduzione della stessa e quindi incapaci oggettivamente di produrre reddito.

La legge delega non indica i criteri di riordino, lasciando all'arbitrio dell'Esecutivo la individuazione dei presupposti per la loro concessione.

Innanzitutto sarebbe stato necessario premettere che il riordino ipotizzato non deve determinare la riduzione degli attuali trattamenti che costituiscono il livello minimo di assistenza economica per i disabili, anzi sarebbe stato necessario prevedere meccanismi di integrazione variabili a seconda delle condizioni familiari e sociali del disabile e delle forme di inclusione sociali esistenti e dei servizi messi a disposizione dello stesso.

Ancora, sarebbe stato opportuno ribadire la necessita' dell'accelerazione della riforma del sistema tabellare di valutazione dell'invalidita' civile, con previsione di criteri interpretativi tali da garantire uniformita' di giudizio su tutto il territorio nazionale, passo questo essenziale per una corretta individuazione dell'incidenza delle patologie sulla capacita' lavorativa del disabile e per evitare disparita' di giudizi come oggi accade nell'ambito delle stesse Commissioni di accertamento e verifica del'invalidita' civile.

Altro aspetto significativo e' quello della individuazione della situazione reddituale e patrimoniale cui ancorare il diritto alla erogazione della prestazione. A tal proposito, per evitare la disparita' interpretativa che oggi si verifica soprattutto ad opera della Magistratura del lavoro, sarebbe stato necessario ribadire che il reddito e la situazione patrimoniale di riferimento devono essere quelli personali e non del nucleo familiare.

Anzi, per rendere piu' adeguate le prestazioni ai casi singoli sarebbe stato necessario ancorare alla situazione economica personale la parte fissa e strutturale della provvidenza e determinare l'eventuale concessione di una indennita' integrativa in relazione alla situazione economica del nucleo familiare, in modo da garantire effettivamente una uguaglianza sostanziale degli aventi diritto collegata alla diversita' della situazione di partenza.

Non meno importante sarebbe stata la introduzione di una diversificazione dell'ammontare delle prestazioni tra coloro che versano in una situazione di inabilita' totale e quindi non hanno alcuna capacita' lavorativa residuale e di conseguenza di produzione di reddito e coloro che hanno una invalidita' parziale e che sono collocabili astrattamente sul mercato del lavoro ed hanno bisogno di percorsi formativi.

c) Istituzione di un fondo per l'indennita' sussidiaria di accompagnamento. Si tratta del colpo piu' duro che la delega all'esame del Parlamento cerca di infliggere allo Stato sociale cancellando di fatto un istituto che, nato con la legge n. 18/1980, ha costituito e costituisce l'asse portante della tutela minimale delle persone non autosufficienti.

Il sistema ipotizzato e' quello del passaggio dalla contribuzione diretta per coloro che sono non deambulanti, non autosufficienti e bisognosi di assistenza continuativa, ciechi assoluti , alla contribuzione eventuale operata dalle Regioni sulla base di un fondo per la non autosufficienza messo a loro disposizione, da utilizzare nei casi in cui i servizi socio - sanitari e socio - assistenziali offerti non risultino in grado di offrire una risposta adeguata alle esigenze dei soggetti non autosufficienti.

Si tratta di meccanismi di per se' non praticabili in assoluto.

Innanzitutto nella delega e' insita una contraddizione tra il proclamato e sostenuto affidamento alle famiglie del disabile e il taglio del contributo di sostegno per le persone non autosufficienti che ne fanno parte.

Il sistema dei servizi e' piu' costoso oltre che meno accettato dai disabili gravi rispetto all'assistenza familiare e comunque dovrebbe essere organizzato dagli Enti locali che non hanno risorse in materia socio - assistenziale e a cui lo Stato promette solo ulteriori tagli di settore.

La verita' e' un'altra e cioe' quella di eliminare dall'Ordinamento un istituto di civilta' che costituisce un elemento di vanto per il nostro Paese, che invece andrebbe semmai ridisciplinato attraverso la considerazione della platea dei destinatari e delle capacita' delle famiglie di appartenenza di fronteggiare in tutto o in parte i costi collegati alla non autosufficienza.

Conseguentemente, la istituzione dei fondo per l'indennita' sussidiaria sostitutiva rispetto alla corresponsione della indennita' di accompagnamento potrebbe risultare significativo solo se visto non come istituto alternativo alla prestazione economica diretta ma come integrativo della stessa.

In tal modo si favorirebbe la scelta del disabile grave di rimanere all'interno del nucleo familiare chiamato ad assisterlo, si eviterebbero i costi esponenziali connessi alla creazione di servizi socio - assistenziali generalizzati e non accettati dalla quasi totalita' dei disabili gravi, si strutturerebbero servizi integrativi per quelle forme di assistenza che la famiglia non puo' dare o per coloro che non hanno famiglia capace economicamente o strutturalmente di offrirla. Eppure, in momenti congiunturali difficili, i tagli di spesa appaiono come lo strumento piu' semplice per ridurre l'indebitamento dello Stato, ma la lungimiranza politica permette di comprendere che solo dalle buone riforme si ottiene io sviluppo e solo dalla tutela razionale e condivisa delle posizioni soggettive piu' deboli si ottiene la creazione di uno Stato sociale in cui tutti sono chiamati a contribuire al bene comune attraverso la tutela innanzitutto dei diritti fondamentali della persona umana.

In questo senso si rassegna la presente notazione critica delle scelte governative all'esame del Parlamento e si prospettano proposte di modifica all'art. 10 della delega dell'atto Camera 4566/2001.



(Inserito il 21-10-2011)
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